Jogállamiság alatt mindenki mást ért, pedig a fogalomnak létezik definíciója. A Velencei Bizottság dolgozta ki az Európa Tanács Parlament Közgyűlése felkérésére.

Az évtizedek során a fogalomnak számos értelmezését használták, akárcsak az utóbbi hetek, hónapok hazai politikai vitáiban. Az igazságügyi törvényeket például a kormánykoalíció a jogállamiság visszaállításaként, az ellenzék a jogállamiság „kiheréléseként” értelmezte.

A jogállamiság fogalma már Európa Tanács 1949. évi alapokmányában is felbukkan, és – a demokrácia és az emberi jogok mellett – az egyik alapelv, amire az Európai Unió és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) épül. A jogállamiságra való utalás megtalálható többek között az Európai Unió szerződéseiben, az 1993-as „koppenhágai” csatlakozási kritériumok között, valamint az európai bíróságok esetjogában.

A számtalan értelmezés miatt az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 2007-ben határozatot fogadott el, amelyben egyrészt tisztázta, hogy a jogállamiságot – angol kifejezéssel „rule of law” – az ET francia nyelvű hivatalos dokumentumaiban „prééminence du droit” formában kell használni (szó szerinti fordításban: a jog elsődlegessége). Ugyanakkor a témát további megfontolásra ajánlotta az ET alkotmányjogászokból álló tanácsadó testületének, a Velencei Bizottságnak, amely 2011-ben fogadta el vonatkozó jelentését.

Ellentmondásos definícióhiány

A jelentés kétharmada a jogállamisággal kapcsolatos különféle standardokat és követelményeket veszi sorra – írott és íratlan törvények, az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjoga, Európa tanácsi és ENSZ-dokumentumok, állásfoglalások alapján –, majd hat pontban vázolja a közös nevezőt, vagyis a jogállamiság európai kritériumait.

1. A jogszerűség, beleértve az átlátható, számonkérhető és demokratikus eljárást feltételező jogalkotást. Ezt a feltétel egyénekre és hatóságokra egyaránt érvényes. A jogszerűség feltételezi, hogy az intézmények nem intézkedhetnek megbízás nélkül, illetve nem lépik túl a hatáskörüket. Feltétel továbbá, hogy az egyént csakis elfogadott törvény alapján lehet büntetni, de azt is, hogy törvényt sérteni nem lehet szankció nélkül.

2. A jogbiztonság. Ez az elv alapvető fontosságú az igazságszolgáltatás és a jogállamiság iránti bizalom tekintetében, de meghatározó az üzleti környezet és közvetve a gazdasági fejlődés szempontjából is. A bizalom elérése és fenntartása érdekében az államnak egyfelől könnyen hozzáférhetővé kell tennie a törvényeket, másfelől gondoskodnia kell azok „előrelátható és következetes” tiszteletben tartásáról és érvényesítéséről. Az előreláthatóság azt jelenti, hogy a törvényeket a hatályba lépésük előtt kihirdetik, illetve annyira világosan és pontosan fogalmazzák meg, hogy a jogalanyok tisztában lehessenek a magatartásuk következményeivel, képesek legyenek azt a törvényekhez alakítani. Éppen ezért a törvény nem lehet visszamenő hatályú.

A jogbiztonság ugyanakkor nem zárja ki teljesen a döntéshozó szabad belátását, de a mérlegelési jognak meg kell szabni a határait, valamint be kell építeni garanciális eljárást, amely megvédi az egyént az önkényes döntésektől.

A jogbiztonsághoz tartozik az elbírált dolog (res judicata) elve. Jogerős döntést felülbírálni nem lehet, ugyanakkor minden jogerős döntést végre kell hajtani. Az időtlen időkig húzódó perek szintén összeegyeztethetetlenek a jogbiztonság elvével.

A parlament nem hozhat értelmezhető törvényeket, mert azok védtelenné teszik az egyént az állam képviselőivel szemben, és alapvető jogai sérülhetnek. Ide tartozik, hogy az államnak teljesítenie kell az egyéneknek tett ígéreteit (a „legitim elvárás” elve). Ez természetesen nem jelentheti a rugalmasság teljes hiányát, figyelmen kívül hagyva adott esetben akár az emberiesség vagy méltányosság parancsát.

Szintén a jogbiztonság érdekében a legfelső bíróságoknak törekedniük kell a bírói gyakorlat egységesítésére.

A jogbiztonság feltételezi a törvény gyakorlati alkalmazását, ehhez azonban a törvénynek alkalmazhatónak kell lennie. Következésképp mind az elfogadás előtt, mind azt követően fontos a jogszabályok alkalmazhatóságának ellenőrzése és korrigálása.

3. A végrehajtó hatalom önkényének a kizárása. Noha a szabad mérlegelés joga elengedhetetlen egy sor kormányzati feladat elvégzéséhez egy modern, összetett társadalomban, ez nem jelentheti a hatalom önkényes gyakorlását, ami méltánytalan, ésszerűtlen, irracionális és elnyomó döntésekhez vezethet.

4. A független és pártatlan bíráskodás, beleértve a közigazgatási döntések felülvizsgálatát. Mindenkinek lehetőséget kell biztosítani, hogy pártatlan és a többi kormányzati ágtól független bíróság előtt megóvja a kormányzat intézkedéseit és döntéseit, ha azok valamilyen jogát vagy érdekét sértik. Létfontosságú, hogy a bíróság állapíthassa meg, hogy az adott ügyben milyen törvény érvényes, egy megfelelő, azaz kellőképpen át- és előrelátható, közérthető eljárás alapján. A pártatlanság követelménye ugyanakkor magában foglalja a pártatlanság látszatát is.

A bírósági tárgyalásnak nyilvánosnak és tisztességesnek kell lennie, ennek érdekében biztosítani kell a jogi képviselet törvényes és gyakorlati feltételeit. Az igazságszolgáltatás megfizethető kell hogy legyen, adott esetben pedig jogsegélyt kell biztosítani. „Mi több, lennie kell egy ügynökségnek vagy szervezetnek, egy ügyésznek, amely/aki bizonyos mértékben önálló a végrehajtással szemben, és amely/aki biztosítja, hogy a törvénysértések bíróság elé kerülnek akkor is, ha az áldozat nem tesz panaszt.”

5. Az alapvető emberi jogok tiszteletben tartása. A jogállamiság nem minden esetben jelenti az emberi jogok tiszteletben tartását, bár a két fogalom között jelentősek az átfedések. Az Emberi Jogok Európai Egyezményében lefektetett számos jog kimondottan vagy implicit módon utal a jogállamiságra: (1) az igazságszolgáltatáshoz való jog, (2) az illetékes bíróság általi tárgyaláshoz való jog, (3) a meghallgatáshoz való jog, (4) a kétszeres eljárás alá vonás tilalma, (5) a visszamenő hatály tilalma, (6) a hatékony jogorvoslathoz való jog, (7) az ártatlanság vélelme, (8) a tisztességes tárgyaláshoz való jog. A negyedik pontban felsorolt feltételek úgyszintén emberi jogi kritériumok is, jóformán kivétel nélkül, illetve ide sorolja a Velencei Bizottság a véleményszabadságot – a hatóságok tevékenységének bírálatához való jogot – és a kínzás tilalmát, ami szintén a tisztességes tárgyaláshoz való jog része.

6. A diszkriminációmentesség és jogegyenlőség. A diszkriminációmentesség azt jelenti, hogy a törvények nem különböztetnek meg egyéneket vagy csoportokat, valamint védelmet biztosítanak az igazságtalan megkülönböztetéssel szemben, legyen az faji, nemi, nyelvi, vallási, politikai, nemzetiségi vagy társadalmi státushoz kötődő. Az egyenlőség feltételezi, hogy egyetlen egyén vagy csoport sem élvezhet törvényes előjogokat. A jogegyenlőség formális követelmény, és azt feltételezi, hogy a törvényt – még ha a gyakorlatban igazságtalan is – mindenkire egyenlő módon és következetesen alkalmazni kell. Ettől az elvtől csak akkor és olyan mértékben lehet eltérni, ha és amennyire a tényleges egyenlőség érdekében szükség mutatkozik.

Végül a Velencei Bizottság külön foglalkozik a jogállamiságot érő új típusú kihívásokkal. A legfontosabb a kormányzás módjának átalakulása és a magánjogi szervezetek szerepének a megváltozása. Olyan területeken, amelyek korábban kizárólag az állami hatóságok hatáskörében voltak, egyre gyakrabban bukkannak fel privát szereplők, ráadásul ugyanúgy hatalmukban áll – olyan értelemben, hogy képesek – megsérteni az egyéni jogokat, mint az állam. Éppen ezért a nemzeti, transznacionális és nemzetközi szervezeteknek fel kell lépniük annak érdekében, hogy “a hagyományos jogállamiság alapvető elveit és elemeit ezeken a területeken is szavatolják” – mutat rá a Velencei Bizottság.