Megjelent pénteken a hivatalos közlönyben, és ezzel hétfőtől életbe lépett az igazságszolgáltatás szervezéséről szóló törvény, amely ebben a formában számos tekintetben ellentmond a Velencei Bizottság elvárásainak.

Klaus Johannis államfő azután hirdette ki a 2004. évi 304-es számú törvény módosítását, hogy az alkotmánybíróság elutasította a jogszabály előzetes normakontrolljára irányuló utolsó – sorban a hetedik – óvást. A tervezetet háromszor vitatta meg a törvényhozás két háza: egyszer az alkotmánybíróság döntése nyomán, egy alkalommal pedig az államfő újratárgyalási kérésére. Ez az első hatályba lépő darabja a három tételből álló igazságügyi törvénycsomagnak, amely miatt kiújultuk a tavaly év elején kezdődött utcai tüntetések.

Alkotmánymódosításra volna szükség

Az államfő közölte: csak azért hirdeti ki a törvényt, mert kimerítette az összes alkotmány adta fellebbezési lehetőséget, de felszólította a parlamentet, hogy az őszi ülésszakban hangolja össze a törvényt a Velencei Bizottság július 13-án megfogalmazott előzetes véleményével. Ebben a testület felidézi, hogy a 2014-es – vakvágányra futott – alkotmánymódosítási kezdeményezés kapcsán már kifejtette álláspontját az ügyészek függetlenségével kapcsolatban. Miközben a Velencei Bizottság elismerte, hogy nem létezik egységes európai szabvány, amely az ügyészek nagyobb fokú függetlenségét előírná, úgy vélte, hogy egy átfogó reform részeként a függetlenség elvét is hozzá kellene adni az ügyészek működésének alapjait tartalmazó listához.

Az elemzés kiindulópontja az, hogy a román alaptörvény csak a bírák függetlenségéről rendelkezik (124. cikk), az ügyészek a 132. cikk szerint „a törvényesség, a pártatlanság és a hierarchikus ellenőrzés elvei alapján, az igazságügyi miniszter fennhatósága alatt fejtik ki tevékenységüket”. A módosított és az elnök által most kihirdetett törvény ezt a megfogalmazást emeli át az alkotmányból, törölve a korábbi szöveget, amely szerint „az ügyészek […] stabilitásnak örvendenek, és függetlenek a törvény értelmében”. Magyarán olyan mértékben függetlenek, amilyen mértékben azt a törvény egyéb rendelkezései lehetővé teszik számukra.

Véleményezésében a Velencei Bizottság egyáltalán nem titkolja, hogy az ügyészi függetlenség féltését nem konkrét törvényi előírás indokolja, hanem egy szubjektív benyomás, amiből „kiolvasható az ügyészek függetlenségének csökkentésére irányuló tendencia”. A testület szerint éppen ezért különösen a jelenlegi konfliktusos helyzetben időszerű volna a 2014-ben javasolt alkotmánymódosítás.

A megalapozottságról – megalapozatlanul

A hatályba lépő törvénnyel kapcsolatos másik kifogása a Velencei Bizottságnak, hogy „az ügyészek „döntéseit ezentúl nemcsak törvénytelenségi alapon érvénytelenítheti a felettes ügyész, ahogyan azt a jelenlegi törvény előírja, hanem a döntés megalapozatlansága okán is”. Mindazonáltal itt nem egy új hatáskörről van szó. A témáról itt írtunk bővebben.

Pihekönnyű „menesztés”

Egy másik kifogás, hogy a két különleges ügyészséghez áthelyezett ügyészek visszahelyezhetők eredeti munkahelyükre – a dokumentum szóhasználata szerint: meneszthetők –, „ha nem megfelelően látják el a munkakörükkel kapcsolatos feladataikat, vagy fegyelmi vétséget követnek el”. A Velencei Bizottság megjegyzi: a megfogalmazás annyira általános, hogy a legkisebb kihágás esetén is „meneszthetik” az ügyészeket. Hozzáteszik: igaz, hogy ehhez hozzá kell járulnia a bírói tanácsnak (CSM) is, ami kellő biztosítéknak tekinthető, mégis pontosabb megfogalmazásra lenne szükség. A szöveg bírálja a hatályos törvényt is, amely szintén túlságosan általános kritériumokat fogalmaz meg a vezető tisztséget betöltő ügyészek és bírók leváltása kapcsán.

Külön szekció vagy DNA-n belüli külön szekció?

A Klaus Johannis által kihirdetett törvény szerint a legfőbb ügyészségen belül létrejön egy új főosztály (szekció), amely kizárólag a magisztrátusok ügyeivel foglalkozna. Az eredeti elképzelés a DNA-hoz és a DIICOT-hoz hasonló speciális ügyosztály létrehozása volt, de az éles bírálatok hatására ettől elállt a kormánytöbbség.

A Velencei Bizottság is megjegyzi: jelenleg a DNA egyik szolgálata („serviciu”) irányítja a vizsgálatokat a bírák és ügyészek büntetőügyeiben, és a kérdésben megoszlanak a vélemények a szakmán belül is. Egyesek „erős fenntartásukat” fogalmazták meg az új struktúra létjogosultságával, a bírák és ügyészek függetlenségére gyakorolt hatásával, valamint az igazságügybe vetett bizalom megingásával kapcsolatban. Azt is aggasztónak vélték egyesek, hogy „egyetlen kézben összpontosulna minden ilyen vizsgálat”, illetve hogy a magisztrátusokkal együtt az ügyeikben esetleg érintett magas rangú politikusok is kikerülnének a DNA hatásköre alól, ami „aláásná a DNA korrupcióellenes munkáját és magát az intézményt”.

A Velencei Bizottság raportőreivel lezajlott találkozójukon „a DNA forrásai” (sic!) azzal érveltek, hogy nincs „ésszerű vagy objektív ok” egy „külön struktúra létrehozására”, hiszen tavaly a korrupció vádjával bíróság elé állított 997 terhelt közül mindössze három bíró és ugyanannyi ügyész volt. (Ahogy egy korábbi írásunkban rámutattunk, a DNA tevékenységi beszámolója szerint a magas szintű korrupcióval és ezen belül a magisztrátusokkal foglalkozó I. szekció 36 ügyben 67 személy ellen emelt vádat 2017-ben. Eszerint minden hatodik dosszié főszereplője, illetve nagyjából minden tizedik vádlott ügyész vagy bíró volt.)

A Velencei Bizottság elismerően ír az új szekció vezetőinek kinevezését, a CSM széles körű bevonását, az ügyészek kiválasztását érintő rendelkezésekről, de végül arra a következtetésre jut, hogy „a többi tervezett módosítással együtt” az új struktúra létrehozása „legitimnek tünteti fel azokat a félelmeket”, hogy a cél az ügyészek és a bírák megfélemlítése, ezért „tényleges és átfogó konzultációkra” lesz szükség a szakma képviselőivel.

A Velencei Bizottság teljes mértékben figyelmen kívül hagyja a „másik fél” aggodalmait. A kormánypártok elsősorban ezzel magyarázták az új szekció létrehozásának szükségességét, hogy ha a bírák ügyeit a DNA kezeli, az lehetőséget teremt a visszaélésekre és nem utolsó sorban a nyomásgyakorlásra.

A Velencei Bizottság által javasolt megoldás: a külön szekció helyett szakosodott ügyészekre kellene bízni a magisztrátusok ügyeinek a vizsgálatát. A javaslat nem tér ki arra, hogy ezek a szakosodott ügyészek a legfőbb ügyészségen dolgoznának, vagy a DNA-n belül jelenleg is létező külön szekcióban.

Az államfő mint ellensúly

A Velencei Bizottság üdvözölte, hogy a parlament megszüntette az államfő szerepét a legfelső bíróság elnökének a kinevezésében/menesztésében; ezt a jogkört ezentúl egyedül a CSM gyakorolja. Ugyanakkor a testület szerint szintén az ügyészek függőségének fokozása irányába hat az a módosítás, amely szerint az államfő ezentúl egyetlen alkalommal utasíthatja el az igazságügyi miniszter jelöltjeit a legfőbb ügyészség, a DNA és a DIICOT élére.

Miután az alkotmánybíróság döntése értelmében csakis törvényességi indokokra hivatkozva dobhatja vissza az esetleges menesztési javaslatot, ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy az igazságügyi miniszter saját hatáskörben dönt mind a kinevezésről, mind a menesztésről. Ezért a Velencei Bizottság kéri – a tárcavezető befolyásának korlátozása érdekében – az elnök hatáskörének a visszaállítását. A javaslat abból a hipotézisből indul ki, hogy az államfő és az igazságügyi miniszter egymástól eltérő politikai erők képviselője, ami nem mindig érvényes.

Biztosíték biztosítéka

A parlament a bírák és ügyészek jogállásáról szóló 303-as törvényt úgy módosította, hogy ezentúl az államnak kötelező lesz kárpótlási eljárást indítania, ha egy ügyész rosszindulatból és/vagy súlyos hanyagságból jogalkalmazási hibát („bírói/ügyészti műhibát”) követ el.

A Velencei Bizottság ennél a cikknél fogalmazza meg a legkeményebb kritikát. Úgy véli, hogy a bírák anyagi felelősségére, illetve a speciális ügyészi szekcióra vonatkozó új előírásokból „nehéz lenne nem kiolvasni a veszélyt, hogy együtt ezek az eszközök nyomást helyezhetnek a bírákra és ügyészekre, és végső soron alááshatják az igazságszolgáltatás függetlenségét”.

A súlyos kritikát követően a javasolt megoldás meglehetősen enyhe: a Velencei Bizottság azt kéri a parlamenttől, hogy egészítse ki a vonatkozó cikkelyt, és tételesen mondja ki, hogy „rosszindulat és/vagy súlyos hanyagság hiányában nem tartoznak felelősséggel” a bírák és ügyészek.

Nem csak a SRI-nek volt „füle”

A Velencei Bizottság kitér az igazságszolgáltatás és a titkosszolgálatok összefonódása körüli vitákra is, anélkül azonban, hogy állást foglalna a kérdésben. A téma meglehetősen kimerítő ismertetésébe azonban fontos „hiba” csúszott.

 „A Velencei Bizottságnak adott magyarázatok szerint” – a dokumentum nem nevezi meg a magyarázatok forrását – a SRI azért végzett bűnüldözői tevékenységet 2016 előtt, amikor az alkotmánybíróság ezt megtiltotta számára, mert „a bonyolult korrupciós ügyekben a különleges nyomozati intézkedések jogi és műszaki szempontból szükségessé tették, lévén a titkosszolgálat az alkotmánybíróság 2016 döntése előtt az egyetlen hatóság, amely rendelkezett a megfelelő műszaki felszereltséggel az ilyen intézkedések foganatosítására, és amelynek törvényi felhatalmazása volt ezeket a technikai eszközöket használni”.

Nos, ez nem igaz: a DNA szintén rendelkezett lehallgató technikával, ezt az ügyészég korábbi vezetője, maga Laura-Codruţa Kövesi is megerősítette.